농지이용계획은 1996년 농지법 시행 이후 지방자치단체의 농지이용에 있어 계획 개념을 최초로 도입했다는 의의를 가지고 있다. 이를 통해 농지의 효율적 이용 도모와 계획적 농지전용으로 무질서하게 이루어지는 농지의 난개발을 억제하고자 했으나, 제도 자체의 실효성과 계획 수립의 전문성 부족 등의 문제가 지적되고 있다.
이에 환경 변화에 대응하여 지방자치단체 단위의 농지이용계획 운용을 보다 내실화해야한다는 의견이 제시되었다. 이러한 내용은 한국농촌경제연구원(KREI, 원장 한두봉)이 ‘지방자치단체의 농지이용계획 실태와 개선과제’를 통해 밝혔다.
이 연구에서는 농지이용계획이 농지의 효율적 이용과 계획적 농지전용을 도모한다는 관점에서 여전히 유효한 정책수단인지를 고찰하고, 필요한 개선사항을 도출했다. 연구를 진행한 채광석 연구위원은 “현재 농지이용계획은 지방자치단체의 현장에서는 사실상 형해화되어 아무런 구속력 없는 페이퍼 플랜(paper plan)에 불과한 실정”이라고 밝히며 “지방자치단체별 농지보전 계획과 연계해 농지이용계획을 수립하는 방향으로 제도 개선이 필요하다”고 언급했다.
시‧군 단위 농업‧농촌 및 식품산업발전계획 지침에서는 기본방향 및 추진전략 등을 고려하여 세부 추진계획을 수립하도록 되어 있고, 농지이용과 관련하여 세부적으로 농지이용계획과 농업생산기반정비 부문 계획을 수립하도록 하고 있다. 또한, 이러한 농지이용계획 및 농업생산기반정비계획을 수립할 때는 그 지역의 농업 현황과 여건 등을 고려하여 농업생산의 경쟁력 제고와 동시에 농촌 생활의 환경개선 및 어메니티 창출 등에도 기여할 수 있게 종합적인 관점에서 구상하도록 하고 있다.
하지만 많은 수의 지역 농업‧농촌 및 식품산업발전계획에서 농지이용계획과 농업생산기반정비부문 계획을 수립하지 않거나, 수립하더라도 내용이 원론적인 수준에 머물러 있는 것으로 나타났다. 연구진은 농지이용계획과 관련된 문제점으로 △농지보전계획과의 괴리 △상위 계획과의 연계성 부족 △농업진흥지역 중심의 농지이용계획 수립 △계획의 현실성 부족 △계획의 시간적 범위 부재 △계획의 법적 구속력 부재를 지적했다.
연구진은 이러한 문제점에 대응하고 지방자치단체 단위의 농지이용계획 운용 내실화를 위해 우선 농지이용계획 수립의 개념을 재정립해야 한다고 주장했다. 즉, 농지이용계획이 농업‧농촌 및 식품산업기본법에서 명시한 식량자급률을 달성하기 위한 적정농지 확보 수단으로서 위상을 명확히 해야 한다는 것이다. 이를 위해 농지법 제4조를 개정하여 적정농지 확보계획 수립 의무를 국가뿐만 아니라 광역 및 지방자치단체의 의무로 명시해야 한다고 밝혔다.
또한 농지이용계획의 실행력을 확보하고자 해당 계획이 도시관리계획 수립을 위한 농업‧농촌 분야의 부문 계획이 되도록 농지법을 개정해야 한다고 주장했다. 구체적으로 농지법 제34조를 개정하여 농업진흥지역 밖 농지도 계획적 농지관리 수단으로 활용하며, 이를 통해 도시관리계획의 변경을 통해서만 농지전용이 가능하도록 해야 한다고 밝혔다.
연구진은 마지막으로 농지이용계획이 농지보전 계획 개념으로 전환되면 각종 농지 이용에 제약이 발생하기 때문에 농지에 대해서 정책뿐만 아니라 세제우대 조치를 강구할 필요가 있다고 언급했으며, 실효성을 높이기 위해 농지이용계획 수립 절차를 개선해야 한다고 밝혔다. 여건 변화를 반영하여 농지이용계획도 5년마다 계획을 수립하도록 하며, 다만 원칙적으로 대략 5년마다 수립되는 농지이용계획 앞서 지역 내 농지 자원조사를 실시하여 계획 수립의 근거로 활용해야 한다고 주장했다.
